Більшість новин про забудову чи проєктування міських територій містять формулювання на зразок: «хочуть будувати всупереч генплану», «депутати вносять зміни до генплану», «згідно з генпланом міста» тощо. У цьому матеріалі ми розберемося, що таке генплан міста та як з ним справи у Черкасах.
Генеральний план — це документ, що відображає довгострокову просторову стратегію міста, який розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів. Цей документ розподіляє території населеного пункту та регулює розміщення житлової забудови, культурних і освітніх закладів, охоронних та інших об’єктів; містить інформацію про парковки, велодоріжки, маршрути громадського транспорту, водо-, теплопостачання, утилізацію відходів тощо. Генплан також описує природні та соціально-економічні умови, демографічну ситуацію. На основі цих вимог і формується план сталого та гармонійного розвитку міста. Саме генплан визначає просторово-правові підстави для розвитку населеного пункту та вектори цього розвитку.
В рамках генерального плану міста:
- фіксуються межі населеного пункту, черговість і пріоритетність забудови та іншого використання територій;
- закріплюються території для забудови, попередньо враховуючи потреби громади;
- планується використання земель різного призначення;
- визначаються джерела та магістральні мережі водопостачання, способи каналізації, канали водовідведення, електричні джерела живлення;
- моделюється і прогнозується розвиток транспортної мережі;
- резервуються необхідні на перспективу профілі та призначення вулиць.
Без затвердженого генерального плану неможливе будівництво нових об’єктів чи реконструкція тих, що вже існують. Згідно з чинним законодавством, термін дії генплану населеного пункту НЕ обмежується. А зміни до нього вносять шляхом розроблення проєкту, час виконання якого вимірюється місяцями або й роками. Тобто, якщо у громади немає запиту, а влада не ставить собі таку задачу — генплан може не змінюватися десятиліттями. У разі виникнення державної необхідності рішення щодо внесення змін до генерального плану населеного пункту приймає Кабінет Міністрів України. Про способи зміни генплану і підстави для них розкажемо далі, а вже зараз підсумуємо: генеральний план — не Конституція, це — живий документ, який має оновлюватись і на це громада може і має право прямо впливати, але цим правом рідко користується.
Міськвиконком виступає організатором змін, міськрада на сесії затверджує проєкт рішення про коригування генплану та виділяє на це фінанси. Але проєктуванням генплану займаються не міські департаменти: виконавцем, який отримує вихідні дані від замовника (міста), може бути лише проєктна чи науково-проєктна установа, що має сертифікованих спеціалістів. Отриманий проєкт міськвиконком розглядає спільно з уповноваженими органами містобудування та архітектури (комісію формує департамент архітектури) й виносить на громадське обговорення, потім — на голосування міської ради. Затверджений генплан має бути обов’язково опублікований на офіційному сайті міста.
Що з генпланом у Черкасах?
Документ чинного генерального плану, опорного плану та зонування раніше можна було завантажити на офіційному сайті Черкаської міської ради та на Геопорталі містобудівного кадастру. Але на час воєнного стану через безпекові ризики ці дані вилучені з публічного доступу.
Попередній генплан був прийнятий у 2011 році і вже на момент його затвердження не відповідав сучасним планам забудови і розвитку окремих мікрорайонів. Тому через 5 років була виконана його актуалізація. Після проходження річної експертизи у 2018 році, остаточно актуалізація генерального плану Черкас була затверджена в травні 2021 року, відколи й почала експлуатуватись фактично. Щоправда, архітектурна спільнота і правознавці мають претензію до процесу актуалізації: згідно з договором на розробку документації до робочої групи мали бути включені міські архітектори. Однак ця вимога договору була порушена, а рекомендації місцевих архітекторів — проігноровані.
Здавалося б, документ затверджено, місто має план розвитку. Але у вересні 2021 року виходить постанова Кабміну «Порядок розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації». І генплан Черкас знову вимагає внесення змін. За оновленими вимогами, держава вводить нові позначення — «блакитні лінії». Вони визначають обмеження висоти та силуету забудови для регулювання естетичних та історико-містобудівних якостей забудови. Також змінюються вимоги до картографії: збільшується масштаб виконання схем та карт, нові генплани мають містити у складі історико-архітектурні опорні плани — частково цим пояснюється сплеск археології у великих містах сьогодні. І великий суспільний інтерес до забудов на Подолі у Києві, на Замковій горі у Вінниці та, зрештою, на Замковому узвозі та Дзеленьгорі у Черкасах.
У травні 2023 року директор департаменту архітектури та містобудування — Артур Савін анонсував підготовку нового генплану для Черкас виданню «18000». Адже чинний генплан станом на зараз виявився неактуальним: значна кількість споруд не нанесена належним чином, а старі, демонтовані будівлі або занедбані «зелені зони», яких не існує фізично, досі є на мапі. Неможливо побачити мапу з оновленими назвами вулиць, зміненими в межах етапів декомунізації: цієї мапи, крім як на пошукових платформах, які оновлюються у досить складний спосіб — немає.
Отже, коригування (ґрунтовне, повне оновлення) генплану має низку запитів і перешкод вже на старті.
Перше. Постановою ВРУ є затверджені межі Черкаського району з адміністративним центром у місті Черкаси. Але місто Черкаси не є затвердженим у межах Черкаського району. Отже, на питання, де починаються і закінчуються Черкаси — законодавчо обґрунтованої відповіді немає. А от сусідні громади мають межі. Поки лише на це можна спиратися у визначенні кордонів Черкас. Тобто, з юридичного погляду, зараз Черкаси починаються там, де закінчуються інші сусідні громади.
Хоча і межі деяких громад місцями конфліктують на папері та у реальності. Так, наприклад, сквер «Європейський» та прилегла берегова територія формально є частиною Червонослобідської громади. Такі непорозуміння і має усунути новий генплан, частиною якого є ортофотозйомка (це аерофотографія, масштаб якої у всіх точках однаковий).
Також генплан передбачатиме оновлення кадастрової інформації, цифрову обробку значної кількості даних, які зараз надаються «у ручному режимі». Наприклад, зараз при оренді або продажу замовник оплачує технічну документацію із землеустрою про винесення в натурі координат земельної ділянки (тобто, перевірка її розмірів та формування описової документації у зрозумілому масштабі). Чим швидше таким чином зберуть дані про ділянки у місті — тим менше роботи і розриву в часі буде витрачено на розробку генплану. Окрема робота — забезпечення доступу до цих даних, організація навігації на сайті або платформі, питання захисту даних та своєчасних оновлень реєстру власників, співпраця з БТІ (КП «Черкаське обласне об’єднане бюро технічної інвентаризації») та механізми перешкоджання незаконним реєстраційним діям або внесенням хибних даних обмірів. Потрібні аналітичні дії та якісний технічний супровід.
Друге. Актуалізація генплану, розроблена у 2018 році, виконала певні завдання, проте, навіть на своєму етапі опрацювання не включила розв’язання низки проблем Черкас, адже актуалізація — це тимчасовий документ. До прикладу, не були вирішені питання забудови прибережної зони та берегових схилів, забудови Митниці; не була розпланована приміська зона, не врегульовані рішення щодо доцільності існування в межах міста річкового порту та аеропорту. До слова, питання винесення аеропорту за межі міста розглядається ще з початку забудови Південно-Західного району Черкас через порушення санітарних норм щодо відстані. Актуалізація також вкрай мало сприяла розвитку велопішохідного простору, розробці нових маршрутів. Отже, з огляду на ці та інші проблеми, завдання на проєктування генплану має бути суттєво доповнене і дійсно сприяти перспективному розвитку міста, а не наздоганяти й узаконювати зміни, що вже відбулися. Наразі місто відчутно страждає від розриву у часі запиту на зміни та фактичного їх втілення.
У 2023 році стосовно оновлення генплану спостерігався певний прогрес. Розпочався процес уточнення меж міста, обговорюються стратегічні пропозиції. Однією з таких пропозицій стало приєднання селища Оршанець, зелені масиви якого мають увійти в резерв озеленення міста. Розглядається перспектива розвитку аеропорту, хоча це питання серед інших стало конфліктним між Руськополянською ОТГ та Черкасами. Фактично, робота з підготовки проєкту генплану ведеться “в ручному режимі”. В січні 2024 року міська рада погодила проєкт землеустрою щодо встановлення меж Черкас, згідно з яким площа міста складає понад 13 тисяч гектарів — вже з Оршанцем у складі.
Останні пропозиції щодо коригування генплану можна було почути вже на сесії Черкаської міської ради 19 лютого 2024 р. За два місяці до цього Програма розвитку земель, надана Департаментом архітектури та містобудування, не була підтримана та профінансована в необхідному обсязі бюджетною комісією у зв’язку зі скороченням витрат та пріоритетності видатків на підтримку ЗСУ, а без відсутності фінансування суттєві роботи над генпланом неможливі.
Щодо видатків на оновлення — мова йде про мільйони. Про них і поговоримо далі.
Що значить для міста та громади новий генеральний план?
Передусім — великі бюджетні витрати та адміністративні ресурси. Розробка нового генерального плану не може бути здійснена виключно ресурсами міста. За словами Артура Савіна в інтерв’ю «18000», планується тендер на виготовлення генплану у 2024 році. Архітектори оцінювали роботи у 9 мільйонів гривень. Кошторис на визначення історичних ареалів на місцевості у понад 8 мільйонів гривень — ще одна окрема стаття витрат. Їх, згідно з законом, має витратити міський бюджет — інші шляхи фінансування неможливі. Проте, ці прогнозовані оцінки наразі вже є застарілими. За словами архітекторів-практиків, прогнозовані витрати на новий генплан перевищують 11 мільйонів.
Тож виникає питання, чи потрібно зараз вносити зміни до генплану міста?
Так, оскільки генеральний план в першу чергу визначає курс розвитку міста та акумулює дані, якими можна оперувати. І для збільшення інвестиційної привабливості Черкас, зокрема. Яскравий приклад — попередній план і наслідки, які маємо. Минула версія передбачала курс на винесення виробничих потужностей та заводів за межі міста. Але через маніпуляції з реєстрами та невпорядкованість даних на території вантажного річкового порту таки з’являється елеватор. Попри суспільний резонанс, викриття з подачею документів та нагадування краєзнавцями про річковий потенціал міста — елеватор було введено в експлуатацію. На цьому можна поставити крапку у питанні відновлення річкового водного сполучення. За словами архітекторів, існування таких інфраструктур поряд неможливе.
Крім очевидних переваг впорядкування обрису Черкас, генплан дає змогу вести продаж міських земельних ділянок відповідно до їх призначення. Отже, користуватись усіма перевагами скасування мораторію на продаж землі. Через аукціонні продажі землі місто отримує додаткові кошти до бюджету, і чималі. Про оголошену вартість ділянок до продажу є інформація на сайті міськради у розділі «Оголошення» та на сторінці департаменту архітектури та містобудування у Facebook.
Коли кадастрова карта міста була у відкритому доступі, це давало змогу будь-кому бачити вільні ділянки, оцінювати їх економічний потенціал, планувати купівлю чи продаж. Зараз, коли доступ до кадастру закритий, відслідковувати «земельну» ситуацію складніше, і цим займаються лише черкаські активісти та незалежні ЗМІ. Такий контроль дозволяє виявити корупційні схеми та «підсвічує» лобіювання угод депутатським корпусом. Навіть при очевидності махінацій, прокуратура нині не має права ініціювати розслідування. Але при належному суспільному розголосі та написаних скаргах-зверненнях від активістів, прокуратура може подати запит на отримання завірених належним чином копій документів, які засвідчують законність угоди з розподілу землі або її (не)цільового використання. Наголосимо: це має свій вплив. Наприклад, саме так активісти зупинили спробу забудови межі санітарно-захисної зони за адресою Припортова, 7. Верховний суд постановив, що житлової забудови, включно з прибудинковою територією, там бути не повинно.
Оновлення генерального плану дасть змогу змінити окремі частини міста, і досить суттєво. Так, наприклад, мікрорайон «Казбет» за старими планами був відведений під зону з зеленими насадженнями. Хоча у реальності цей район є масштабною житловою забудовою садибного типу. За роз’ясненням архітекторів, згідно з генпланом, зведення багатоповерхівок чи нових приватних будинків неможливе. Також неможливим було у зоні зелених насаджень отримати дозвільні документи на продовольчий магазин або розважальний об’єкт. Це значить, що призначення території — застаріле, не відповідає сучасним запитам містян на комфорт і економічно здорову ситуацію мікрорайону, потрібні зміни.
Втім, ситуація суттєво покращується. В актуальному генплані передбачена поступова заміна садибно-житлової забудови у центрі міста між Хрещатиком та Надпільною. Адже сьогодні Черкаси є чи не єдиним обласним центром із негативним прикладом існування приватних садиб та домогосподарств з худобою у центрі міста. Ця зміна є необхідною, бо, зрештою, вона сприятиме комфортному проживанню містян загалом, адже місто має дбати про колективні потреби. Простим прикладом є приватне подвір’я із зоною барбекю або курником під вікнами багатоповерхівки: про приватність інтересів домогосподарства тут і не йдеться, а краєвиди з вікна мешканців багатоповерхівки сумнівно привабливі.
Ще одна перевага коригування генплану — розроблений план функціонального зонування території. За постановою Кабміну, це обов’язковий супровідний документ до загальної Містобудівної документації. Цей план дасть змогу Черкасам отримати спеціалізацію в окремих мікрорайонах, чого дуже не вистачає для портрета міста загалом. Тобто містяни зможуть бачити функціональне зонування, наприклад, району «Д» або ПЗР. Блокове групування об’єктів торгівлі, спорту, розважальної інфраструктури, індустріальних парків допоможе покращити транспортне сполучення, додати необхідні структурні елементи до кожного мікрорайону, зробивши їх повноцінними. У цьому ми наблизимось до структури мегаполісів, вирівнюючись у щільності забудови та розселення або групуючи промислові території та спрощуючи логістику.
Важливим при формуванні нового генплану є не тільки врахування стратегії розвитку самих Черкас, а й стратегії сусідніх громад. Суміжні території можуть мати спільний розвиток. Щобільше, так мало би бути. До прикладу, Черкаський аеропорт кадастрово межує зі вже згаданою Руськополянською громадою. Подальші перспективи подовження злітної смуги, що дало б змогу перейти в інший клас аеропортів (з класу С до класу B; клас А присвоєно лише аеропорту «Бориспіль») виявляються сумнівними з огляду на продаж ділянок Руськополянською громадою. Отже, маємо конфлікт через неузгодження дій, який може негативно вплинути на розвиток транспортної інфраструктури Черкас загалом. Аеропорт — це часто і транспортно-економічний хаб, і розвиток промисловості, торгівлі, сфери доставок тощо.
Ще одна неочевидна причина «за» новий генплан — це обов’язково призведе до зменшення кількості судів між мерією міста та сусідніми громадами. Наприклад, через невизначеність меж міста сусідні Свидівоцькі та Червонослобідські ради продавали або надавали в оренду земельні ділянки, які де-факто перебувають у межах міста Черкаси. Судові витрати — це збитки бюджету. А оновлення містобудівної документації — це впорядкування, через яке частина сумнівних рішень буде скасована.
Зміна чисельності населення міста — ще одна причина вносити ґрунтовні зміни до генерального плану. За даними Черкаської обласної військової адміністрації, станом на березень 2024 в Черкаській області зареєстровано понад 144 тисячі внутрішньо переселених осіб. Проте, це дані по області, окремо вибірки по місту — немає. Чисельність населення створює запит до нового планування міста, яке впливає на перерозподіл житлової й нежитлової забудови. Зараз потрібно якнайбільше житла для містян та ВПО, тож місто має адаптуватися. Донедавна всі перші поверхи багатоквартирних будинків переводили у комерційні приміщення, виконували реконструкції, прибудови. Зараз — повертають назад. Але для містобудування це рішення негативне, бо бізнеси на перших поверхах вдало створюють необхідну торговельну інфраструктуру за відсутності ТРЦ або подібних об’єктів поруч. Тож хотілося б закріпити за першими поверхами статус нежитлових і надалі. Щоправда, генплан не регламентує таких рішень, а є рад узагальнювальним документом.
Чи важливо громаді долучатися до внесення змін у генплан?
З кінця серпня 2022 року і до сьогодні департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради приймає пропозиції щодо внесення змін до генерального плану міста Черкаси. Пропозиції можуть вносити фізичні та юридичні особи у письмовому вигляді і мають містити обґрунтування з урахуванням вимог законодавства, державних норм, стандартів та правил. Зразок заяви є на сайті департаменту або за цим покликанням . Варто звертати увагу департаменту архітектури та містобудування на нові об’єкти інфраструктури, які змінюють звичне життя містян: наприклад, при відкритті медичного центру за умови його попиту і необхідності, туди мають дістатися люди з інвалідністю, отже, мікрорайон «перевіряється» на інклюзивність чи її відсутність шляхом проживання особистих досвідів. З огляду на це, містяни можуть висловити побажання щодо зміни транспортної розв’язки: встановлення додаткової зупинки автобуса або навіть прокладання маршруту; встановлення обмежувачів руху автомобілів, щоб у відвідувачів був час і можливість безпечно перейти дорогу, світлофор, ліхтар тощо. Саме через ці фактори кожен з нас характеризує район як комфортний або дискомфортний, при цьому інші містяни можуть не мати подібних запитів взагалі, тож не відчувати необхідність змін.
Звернення черкасців до кадастрового відділу департаменту архітектури та містобудування раніше мали лише приватний характер. Це могли бути, наприклад, роз’яснення щодо меж городів, подвір’я тощо, які стали необхідними через недостатнє масштабування старих генпланів, або вимоги власників городів побудувати з’їзди після прокладання дороги, оскільки новий рівень висоти дороги унеможливлює виїзд на поля. Проте, новий генплан такі питання не вирішить, оскільки масштабування зведеться до 1:10000.
Якщо з впорядкуванням кадастру за новою постановою все зрозуміло, то питання щодо естетичної складової залишаються відкритими. Генплан міста не вплине на покращення ситуації з непрогнозованими кольоровими рішеннями новобудов чи обраним забудовником стилем. Тут мають діяти обмеження при видачі дозволів на забудову, хоча за законом департамент архітектури та містобудування не може вимагати ескізів забудови, а лише дає право на її реалізацію. Тому маємо вигляд новобудов, «клонованих» зі зразків інших міст, випадкових кольорів та обрисів, непритаманних для міста, та безхарактерність Черкас з огляду на враження туристів загалом. На жаль, це — тільки питання відповідальності самих забудовників. Якщо згадати, таблички, які позначають вулиці, лише кілька років тому почали виглядати однаково. Навіть на такому дрібному прикладі добре видно відсутність єдиного культурного напряму Черкас. Маємо надію, що такі деталі колись будуть врегульовані законом, спираючись на досвід європейської урбаністики.
Черкаси потребують адекватного генплану вже «на вчора». Якщо місто почне його розробку у 2024 році, то проходження експертиз затвердження міськвиконкомом усіх документів займуть, у кращому випадку, роки два. Але оновлення даних, виявлення суперечностей та судові рішення можуть відтермінувати прийняття плану ще на невизначений час. Також важливу роль у швидкості розробки та узгодження нового генплану відіграватиме єдність політичних сил та структур.
Дуже хочеться, щоб місто будувалося НЕ за принципами «зон впливу», а створювалися рівноцінні ділянки, зручні та перспективні для проживання. Контроль виконання та дотримання, як і раніше — належить громаді міста. І цим правом варто активно користуватися.
